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经验交流

对PPP项目实际投资额认定的一点思考

        PPP是英文“Public-Private Partnerships”的简写,即“政府和社会资本合作模式”。主要是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。


       财政部门作为政府部门在其中的职责主要是建立评审机制,从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的合规性、财政承受能力以及价格的合理性等方面,对项目实施方案及合同进行评估,确保“物有所值”。

目前我市有一批项目确定了采用PPP模式建设,评审中心参与了对实施方案、投资协议及合同的征求意见稿的审核,特别对方案的“工程总投资结算原则”、合同的“实际投资认定与调整”等提出了意见。围绕实际投资额的认定,以某地下综合管廊项目为例,我们有以下几方面的思考:


       一、PPP项目实际投资额(工程费)的认定,相当于常规模式下的工程结算。是以初步设计概算还是以施工图预算为基础进行结算更优?


       该项目实施方案约定:


       工程费用=概算价+调整金额;


       该项目合同(征求意见稿)约定:


       (1)工程费=批准的工程概算金额×(1-中标工程费下浮率)±符合27.3款“实际投资额调整”规定的调整金额;(以下简称“工程费计算公式”)


       (2)所有子项单价=批准的工程概算金额×(1-中标工程费下浮率)


       对于该项目工程费的计算公式,基于以下几点分析,我们认为相较以概算为基础进行结算,以施工图预算为基础进行结算更有利于政府对项目投资的控制。


       1、对社会投资人招标时,投标单位竞争的只是工程费下浮率,不涉及费用。概算比预算存在一定的幅度差,采用预算价+调整金额的结算方式,已相当于按实结算,社会投资方没有风险;而采用概算价+调整金额的结算方式,社会投资方不但没有风险还有超出正常的利益空间。


       2、初步设计阶段的设计深度,难以达到按国标《建设工程工程量清单计价规范》编制工程量清单的要求,分部分项工程工程量清单的项目名称将不确切,项目特征描述不清晰,计量单位和工程量不准确,进而项目的综合单价也不清晰和准确。概算阶段的工程量计算规则和计量单位,与预算阶段的有很大不同,当发生工程变更时,要在施工图的基础上进行量、价计算,却要回归到概算单价,极易在量、价的问题上引起混乱和争议。

       

       3、初步设计概算审批后的后续设计由社会投资人负责,设计优化带来的收益由社会投资人独享,没能体现“利益共享,风险合理分担”的原则。


       三、概算金额中含有暂列金额(建筑工程其他费)及基本预备费等,需要对此类费用的结算和使用作出约定。


       该项目合同(征求意见稿)工程费计算公式中27.3款“实际投资额调整”,约定的调整因素为:


       (1)工程变更导致工程费增减;


       (2)市场价格波动引起的人工、材料调差;


       (3)政府方违约导致的工程费增加;


       (4)法律变更及不可抗力事件导致的工程费增减;


       (5)合同约定的其他调整因素。


       我们认为,暂列金额(建筑工程其他费)及基本预备费等都属于事先预留的费用,也是业主的费用,有可能发生支出也有可能不发生。它们的定义和设立的目的,就是要解决因设计变更、工程变更、市场价格波动、不可抗力事件等引起的费用问题,增加的费用首先应在这类费用中消化。因此应在合同第27.3款中进一步明确:哪些事件在这类费用中消化,哪些事件可以在实际投资额中认定,而不是所有27.3款约定的调整因素引起的费用增减都要调整实际投资额。


       三、对与“实际投资额认定与调整”密切相关,可直接影响投资的事件,概念必须要清晰,做法必须要明确。


       如上所述,该项目合同(征求意见稿)工程费计算公式中27.3款“实际投资额调整”,约定的调整因素有五类事件。针对前四类事件,我们觉得该项目的合同(征求意见稿)在概念和做法上还有需要完善的地方。


       1、对于“工程变更”,在第27条的表述中,还出现了“合同变更”、“新增项目”等概念,容易引起混乱甚至结算争议。如属不同概念应各自定义清楚,如属同一概念,则合同全文中应统一。


       2、对于材料调差,27.3.3规定“按政府批准的初步设计概算内列出的规格及型号计,实际使用不一致不予调整规格及型号”。首先,合同中应有相应的条款规定社会投资方在概算审批的后续施工图设计、施工中必须严格执行初步设计的规格、型号;其次,应有条款规定出现不一致后的具体操作办法,如实际的规格、型号标准高于原概算,由甲方原因造成和乙方原因造成的分别应如何处理;实际的标准低于原概算,如何处理。否则,缺乏操作性。


       3、对于“政府方违约”,也应有相应的定义和描述。我们认为政府方违约是和政府方的风险相对应的。而项目的风险由政府方和社会投资方合理分担是PPP项目的核心思想之一。原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。因此应在合同中详细列出风险事件及责任主体,如征地拆迁、法律变更、审批延误等风险由政府方承担。不属于政府方风险的事件,不应纳入政府方违约的范围。


       4、对于“不可抗力”,也应有相应的定义和描述,并有具体的做法。不可抗力,并非合同任何一方的过失或疏忽所造成的,如战乱、敌对行为、自然灾害和恶劣天气等,实际上有两类,一类是法律上不可能的,人为的,如战争、政变等造成的;一类是一个有经验的承包商无法合理预测和防范的任何自然力的作用。一般认为由于其不可克服性,合同双方都无责任,各自承担自己的经济损失。。但FIDIC合同就规定,由业主承担所有损失。


       由于行业中对不可抗力并没有完全统一的定义,也没有统一的责任主体,因此首先合同中一定要尽量具体描述哪些属于不可抗力范围,哪些不属于。台风、暴雨算不算,哪一级的算;地质条件的变化算不算?其次还要明确由此引起的费用和工期损失,哪些由政府承担,哪些由社会投资方承担。


       四、如果项目已决策以初步设计概算为基础进行投资额的认定,那么我们认为可从两方面去考虑降低政府方的投资控制风险:


       1、加强设计审查,确保设计质量和经济合理性。PPP项目的投资控制关键在初步设计阶段,设计要合理、优化、节约,并做实概算,不可以留有太多在施工图设计阶段轻易就能优化和降低建设投资的机会。我们建议采用PPP模式的项目,先行请设计咨询对初步设计进行优化后,再编制概算,再评审概算。


       2、对于有条件的PPP项目,建议初步设计图纸直接达到施工图设计的设计深度。这样缩小了概算阶段与实施阶段在工程量清单编制和量价计算方面的差异,可降低投资控制风险。


       目前广州市的PPP模式还处于起步阶段,项目的实施方案和合同都还不规范。到投资额认定(结算)阶段,财政投资评审必然会遇到一些新情况、新问题。随着从中央到地方对PPP模式的推广应用,我们将通过评审,积累多一些相关知识,为规范我市PPP模式尽一份力。